قانون الاستيراد والتصدير الأردني: الرخص والقيود والطعن

أكثر ما يكلّف التجار في الأردن ليس رسوم الاستيراد ولا كلفة الشحن، بل إرسالية تتوقف عند الحدود أو رخصة تُلغى بعد التعاقد، فيتحول ربح الصفقة إلى خسارة خلال أيام. والإطار الذي تُحسم به هذه الحالات هو قانون الاستيراد والتصدير لسنة 2001، الذي حل محل قانون الاستيراد والتصدير رقم 14 لسنة 1992، وأبقى الأنظمة والتعليمات والقرارات ذات الصلة نافذة إلى حين استبدالها وبما لا يتعارض مع أحكامه. وقد بنى هذا القانون منظومة تبدو بسيطة في ظاهرها، إذ جعل الحرية هي الأصل، غير أن الاستثناءات الواردة عليها تتوزع بين الحظر والحصر والترخيص، ويتحدد مركز البضاعة فيها بقرارات إدارية قابلة للطعن أمام القضاء الإداري. ولأن الخطأ في تقدير المركز القانوني للبضاعة أو في التعامل مع قرار إداري سلبي يُترجم مباشرة إلى خسارة مالية، فإن التعاقد على صفقة تجارية خارجية مسألة تُعرض على محامٍ مختص قبل توقيعها لا بعد تعثرها.

أولاً: نطاق تطبيق القانون

يحدد القانون الإطار العام المنظم لدخول البضائع إلى المملكة وخروجها منها، ويشمل ذلك مختلف السلع والمواد، سواء كانت منتجات نباتية أو حيوانية أو صناعية أو معدنية. ويُقصد بالبضاعة وفقاً للقانون كل سلعة أو مادة تدخل ضمن هذه الفئات، بينما يُقصد بالجهة المختصة أي جهة رسمية خولتها التشريعات الخاصة بها صلاحية الموافقة على استيراد بضاعة معينة أو تصديرها.

ومؤدى ذلك أن تطبيق أحكام القانون لا يقتصر على نوع معين من السلع، وإنما يمتد إلى مختلف أنواع البضائع، مع مراعاة الأحكام الخاصة التي قد تنطبق على بعضها وفقاً لطبيعتها. وهذا الاتساع في النطاق هو مصدر إشكال عملي متكرر: فالتاجر قد يتعامل مع سلعة يراها عادية، بينما تخضع في التصنيف القانوني لجهة مختصة أخرى تشترط موافقتها. وتحديد الجهة المختصة بسلعة بعينها، وما إذا كانت موافقتها لازمة أصلاً، هو نفسه نقطة قانونية تستحق استشارة قبل فتح الاعتماد أو إبرام العقد.

ثانياً: حرية الاستيراد والتصدير هي الأصل

قرر المشرع في المادة الثالثة من القانون أن الأصل هو السماح باستيراد البضائع إلى المملكة دون قيد، شريطة الالتزام بإبراز بطاقة المستورد عند التخليص على البضاعة، أو دفع الغرامات المفروضة وفقاً للأنظمة الصادرة لهذه الغاية. كما أجاز تصدير البضائع من المملكة أو إعادة تصديرها دون قيد، شريطة الالتزام بإبراز بطاقة المصدر.

وبطاقة المستورد هي الوثيقة التي تمنحها وزارة الصناعة والتجارة للمستورد المسجل في سجل المستوردين المعد لهذه الغاية، وبطاقة المصدر هي الوثيقة التي تمنحها الوزارة للمصدر المسجل في سجل المصدرين. وقد استثنى القانون من شرط بطاقة المستورد حالات، منها المزارع الذي يستورد المستلزمات الزراعية اللازمة لاحتياجات مزرعته، والشخص الذي يستورد البضائع للاستعمال الشخصي. واستثنى من شرط بطاقة المصدر فئات، منها مصدرو الخضار والفواكه ما لم يقرر مجلس الوزراء خلاف ذلك، والبضائع المصدرة للاستعمال الشخصي، والمنتج الزراعي الذي يقرر الوزير استثناءه.

وقد تُفهم هذه القاعدة على أنها تبسيط للأمور، والواقع أنها تحمل مخاطرة من نوع آخر: فالاعتماد على «الأصل» دون التحقق من مركز البضاعة بالذات هو ما يوقع كثيراً من التجار في مشكلة عند التخليص، لأن الاستثناءات ليست قليلة ولا ثابتة، وهي تتغير بقرارات إدارية متلاحقة.

ثالثاً: المراكز الأربعة للبضاعة

رغم أن الأصل هو السماح، استثنى القانون طوائف من البضائع من هذه القاعدة. ومن ثَمّ فإن أي بضاعة في النظام القانوني الأردني تقع في أحد أربعة مراكز، لكل منها أثر مختلف تماماً على الصفقة:

مركز البضاعة	مضمونه	أثره العملي على الصفقة
بضاعة حرة	تدخل تحت الأصل العام في المادة الثالثة	تتم العملية بإبراز بطاقة المستورد أو المصدر دون قيد إضافي
بضاعة محظورة	صدر بشأنها قرار بحظر الاستيراد أو التصدير	لا مجال للتعاقد عليها أصلاً، وأي التزام تعاقدي بشأنها يواجه إشكالاً في محله
بضاعة محصورة	حُصر استيرادها أو تصديرها كلياً أو جزئياً بجهة معينة	لا يملك التاجر إتمامها بنفسه إلا في حدود ما أبقاه القرار
بضاعة مقيدة برخصة	يشترط القانون أو التشريعات الحصول على رخصة لاستيرادها أو تصديرها	تتوقف الصفقة على قرار إداري قد يُمنح وقد يُرفض، والرفض يجب أن يكون معللاً

ومعرفة المركز القانوني للبضاعة محل التعامل تقتضي التحقق أولاً مما إذا كانت من البضائع الحرة، أم المحظورة، أم المقيدة، أم التي تستلزم رخصة مسبقة. وهذا التحقق ليس إجراءً شكلياً، لأن الخطأ فيه لا يُصحَّح لاحقاً بسهولة: فالبضاعة التي تصل إلى الحدود وهي في مركز غير الذي بُني عليه العقد تصبح محل نزاع مع الإدارة ومع الطرف الأجنبي في الوقت نفسه. ويتقاطع هذا الباب مع أوصاف جزائية أشد عالجناها في مقالنا عن التهريب الجمركي في القانون الأردني، وهو تقاطع يدرسه المحامي بعناية حين يكون مركز البضاعة محل خلاف مع السلطة الجمركية.

ملاحظة عملية: مركز البضاعة ليس معطى ثابتاً، إذ يملك مجلس الوزراء إصدار قرارات بالحظر أو الحصر بناءً على توصية الجهة المختصة ومع مراعاة الاتفاقيات الدولية ذات العلاقة، وقد يتغير المركز بعد التعاقد وقبل التنفيذ. ويراجع المحامي في هذه الحالة أثر القرار على الالتزامات القائمة وما إذا كانت البضاعة المتعاقد عليها قبل صدوره تدخل في المراعاة التي نص عليها القانون. ولا توقّع على عقد استيراد أو اعتماد مستندي قبل حسم هذه النقطة.

رابعاً: نوعا الرخصة والاعتبارات التي تُبنى عليها

ميز القانون بين نوعين من الرخص. فالرخصة التلقائية هي رخصة الاستيراد أو التصدير التي تصدرها الوزارة أو الجهة المختصة متى توافرت شروط ومتطلبات منحها، ويحدد الوزير البضائع التي يخضع استيرادها أو تصديرها لها. أما الرخصة غير التلقائية فهي التي يجوز للوزارة أو الجهة المختصة إصدارها عند توافر الشروط والمتطلبات القانونية المقررة.

والفارق بين النوعين جوهري من زاوية المركز القانوني للتاجر: ففي الأولى تكون سلطة الإدارة أقرب إلى التقييد متى تحققت الشروط، وفي الثانية تتسع لها مساحة تقدير أوسع. ويجوز إخضاع بعض البضائع للترخيص غير التلقائي عندما تستدعي ذلك اعتبارات تتعلق بالسلامة العامة أو الصحة العامة أو النظام العام أو حماية البيئة والموارد الطبيعية أو الأمن الوطني، كما يجوز إخضاعها له إذا كانت خاضعة لقيود كمية بموجب التشريعات النافذة أو الاتفاقيات الدولية ذات العلاقة.

وتحديد ما إذا كانت بضاعة بعينها خاضعة لترخيص تلقائي أو غير تلقائي، وما يترتب على ذلك من اتساع سلطة الإدارة أو ضيقها، من المسائل التي يبني عليها المحامي موقفه عند مواجهة قرار سلبي، لأن حدود الرقابة القضائية على القرار تختلف باختلاف طبيعة السلطة التي مارستها الإدارة.

خامساً: مدة الرخصة وشخصيتها

حدد القانون مدة سريان رخصة الاستيراد أو التصدير بسنة واحدة. أما الرخص المتعلقة بالبضائع الخاضعة لقيود كمية، فينتهي مفعولها عند استكمال استيراد الكمية المحددة في الرخصة، على ألا تتجاوز مدة سريانها سنة واحدة في جميع الأحوال. فالانتهاء في حالة القيود الكمية مرتبط بأمرين معاً: استكمال الكمية المرخص بها، والحد الزمني الأقصى الذي حدده القانون.

كما قرر المشرع أن رخصة الاستيراد ورخصة التصدير شخصية، فلا يجوز تحويلها أو التنازل عنها للغير إلا بموافقة الجهة المختصة وبشرط توافر المتطلبات القانونية اللازمة لذلك. ويعكس هذا الحكم الطبيعة التنظيمية للرخصة، باعتبارها تُمنح لشخص محدد بعد التحقق من توافر شروط معينة فيه، فلا يجوز التعامل معها كحق قابل للتداول بصورة مطلقة. وهذه النقطة بالذات مصدر خطأ متكرر في الممارسة التجارية، إذ يجري أحياناً الاتفاق على استعمال رخصة الغير أو التصرف بها ضمن ترتيبات بين الشركاء، دون التنبه إلى أن ذلك يصطدم بصفة الرخصة الشخصية وبما يترتب عليها.

سادساً: الضمانات أمام القرار الإداري السلبي

هنا يقع أهم ما في القانون بالنسبة للتاجر المتضرر، لأن المشرع لم يترك قرارات الإدارة في هذا الباب بلا رقابة.

فمن جهة أولى، أوجب على الوزارة أو الجهة المختصة تبليغ طالب الرخصة بقرارها في حال عدم الموافقة على طلبه، ولم يكتف بذلك بل اشترط أن يكون قرار الرفض معللاً. والغاية من هذا الحكم ضمان الشفافية في القرارات الإدارية المتعلقة بالاستيراد والتصدير، وتمكين صاحب المصلحة من معرفة الأسباب التي استندت إليها الإدارة، وتمكينه من ممارسة حقه في الطعن وفقاً للقانون. ومن الناحية العملية، فإن التعليل هو المادة التي يشتغل عليها المحامي لاحقاً، إذ يُقاس القرار بأسبابه التي ذكرتها الإدارة بنفسها.

ومن جهة ثانية، أجاز القانون للجهة التي أصدرت الرخصة إلغاءها في حالات محددة، من أبرزها صدور قرار من مجلس الوزراء بحظر استيراد البضاعة أو تصديرها أو حصرها بجهة معينة مع مراعاة البضائع التي تم التعاقد عليها قبل صدور القرار، أو صدور قرار من الجهة المختصة بعدم السماح بالاستيراد أو التصدير بسبب منع تداول البضاعة بموجب التشريعات النافذة، أو فقدان حامل الرخصة أحد شروط منحها. ورتب المشرع على الإلغاء أثراً مالياً، إذ أوجب على الجهة المختصة رد الرسوم التي استوفتها مقابل إصدار الرخص الملغاة، باستثناء حالة فقدان حامل الرخصة أحد شروط منحها.

ومن جهة ثالثة، وهي الأهم، لم يجعل المشرع قرار إلغاء الرخصة بمنأى عن الرقابة القضائية، بل نص صراحة على أن قرار إلغاء رخص الاستيراد أو التصدير قابل للطعن أمام محكمة العدل العليا وفقاً للأحكام القانونية الناظمة لاختصاص القضاء الإداري. وهذه ضمانة حقيقية، غير أن الإفادة منها تتوقف على شروط الطعن ومصلحته وعلى إدارة الدعوى أمام قضاء إداري له أصوله الخاصة. والمسافة بين وجود الحق في الطعن والاستفادة الفعلية منه هي بالضبط المسافة التي يغطيها المحامي المختص.

وقد ألزم القانون كذلك الوزارة أو الجهة المختصة بنشر التعليمات والقرارات التنظيمية الصادرة تنفيذاً لأحكامه أو لأحكام الأنظمة الصادرة بمقتضاه في الجريدة الرسمية، مع تحديد تاريخ سريان كل منها، ضماناً لعلم المخاطبين بها واستقرار القواعد المنظمة لعمليات الاستيراد والتصدير. وهذه النقطة تحمل قيمة دفاعية مباشرة عند الاحتجاج بقرار على تاجر، إذ يراجع المحامي واقعة النشر وتاريخ السريان قبل أي شيء آخر.

سابعاً: موقع القانون من التشريعات الأخرى

ألغى قانون الاستيراد والتصدير لسنة 2001 قانون الاستيراد والتصدير رقم 14 لسنة 1992، مع إبقاء الأنظمة والتعليمات والقرارات ذات العلاقة والنافذة عند صدوره إلى حين استبدالها بغيرها، وبالقدر الذي لا يتعارض فيه مضمونها مع أحكام القانون الجديد. كما قرر عدم العمل بأي نص وارد في تشريع آخر إذا كان متعارضاً مع أحكامه، وأناط بمجلس الوزراء بناءً على تنسيب الوزير إصدار الأنظمة اللازمة لتنفيذه.

ويترتب على هذا التركيب أثر عملي يغيب عن كثير من المتعاملين: القاعدة الواجبة التطبيق على صفقة بعينها قد لا تكون في متن القانون، وإنما في نظام أو تعليمات أو قرار سابق ظل نافذاً، أو في اتفاقية دولية. وترتيب هذه المصادر وتحديد أيها يحكم الواقعة هو عمل قانوني بحت، ويزداد تعقيداً حين يقترن النزاع بطرف أجنبي وبشرط تحكيمي في العقد، وهو ما عالجنا أصوله في مقالنا عن التحكيم في القانون الأردني.

أسئلة متكررة

هل الاستيراد والتصدير مقيد في الأردن أم حر؟

الأصل الحرية. قررت المادة الثالثة من قانون الاستيراد والتصدير لسنة 2001 السماح باستيراد البضائع دون قيد شريطة إبراز بطاقة المستورد عند التخليص أو دفع الغرامات المفروضة وفقاً للأنظمة، وأجازت التصدير وإعادة التصدير دون قيد شريطة إبراز بطاقة المصدر. والقيود استثناء يرد على هذا الأصل.

ما الفرق بين الرخصة التلقائية والرخصة غير التلقائية؟

الرخصة التلقائية تصدرها الوزارة أو الجهة المختصة متى توافرت شروط ومتطلبات منحها، ويحدد الوزير البضائع الخاضعة لها. أما غير التلقائية فيجوز للجهة إصدارها عند توافر الشروط، ويجوز إخضاع بضائع لها لاعتبارات السلامة العامة أو الصحة العامة أو النظام العام أو حماية البيئة والموارد الطبيعية أو الأمن الوطني، أو إذا كانت خاضعة لقيود كمية.

كم مدة سريان رخصة الاستيراد أو التصدير؟

سنة واحدة. أما رخص البضائع الخاضعة لقيود كمية فينتهي مفعولها عند استكمال استيراد الكمية المحددة فيها، على ألا تتجاوز المدة سنة واحدة في جميع الأحوال.

هل يجوز التنازل عن الرخصة لشخص آخر؟

الرخصة شخصية، فلا يجوز تحويلها أو التنازل عنها للغير إلا بموافقة الجهة المختصة وبشرط توافر المتطلبات القانونية اللازمة لذلك.

هل يجب أن يكون رفض طلب الترخيص معللاً؟

نعم. أوجب القانون على الوزارة أو الجهة المختصة تبليغ طالب الرخصة بقرارها عند عدم الموافقة، واشترط أن يكون قرار الرفض معللاً، بما يمكّن صاحب المصلحة من معرفة أسباب الرفض ومن ممارسة حقه في الطعن.

هل يمكن الطعن في قرار إلغاء الرخصة؟

نعم. نص القانون صراحة على أن قرار إلغاء رخص الاستيراد أو التصدير قابل للطعن أمام محكمة العدل العليا وفقاً للأحكام الناظمة لاختصاص القضاء الإداري، متى توافرت شروط الطعن ومصلحته.

هل تُرد الرسوم عند إلغاء الرخصة؟

أوجب القانون على الجهة المختصة رد الرسوم المستوفاة مقابل إصدار الرخص الملغاة، باستثناء حالة فقدان حامل الرخصة أحد شروط منحها.

ما مصير الصفقات المتعاقد عليها قبل صدور قرار الحظر؟

نص القانون على مراعاة البضائع التي تم التعاقد عليها قبل صدور قرار الحظر أو الحصر عند إلغاء الرخصة لهذا السبب. وتحديد ما إذا كانت صفقة بعينها تدخل في هذه المراعاة يتوقف على تاريخ التعاقد ومستنداته وطبيعة الالتزام، وهي مسألة يحسمها المحامي بعد الاطلاع على العقد. وتتصل بها مسائل الشكل التجاري للمنشأة التي عالجناها في مقالنا عن محامي شركات في الأردن.

استشارة قانونية

نزاعات الاستيراد والتصدير من أكثر النزاعات التجارية كلفة، لأنها تجمع بين طرف أجنبي لا تخضع علاقته لقانون واحد، وجهة إدارية تملك سلطة الحظر والحصر والإلغاء، وبضاعة متوقفة تتراكم عليها كلفة التخزين يوماً بعد يوم. والتعامل مع قرار إداري سلبي بالمراسلات والمراجعات وحدها، دون النظر مبكراً في شروط الطعن أمام محكمة العدل العليا ومواعيده، كثيراً ما ينتهي بضياع الضمانة التي قررها القانون أصلاً، لأن الحق في الطعن قائم لكنه محكوم بأصول لا تحتمل التأخير. ولهذا فإن عرض العقد ومستندات الصفقة والقرار الإداري على جهة تمارس هذا النوع من النزاعات هو الخطوة الأولى، وهو ما يقدمه فريق مكتبنا من خلال الاستشارات والتمثيل في القانون التجاري وقضايا الشركات، بما يشمل مراجعة المركز القانوني للبضاعة قبل التعاقد وإعداد الطعن في القرارات الإدارية المتعلقة بالرخص. يمكنكم التواصل مع مكتب العبويني للمحاماة لترتيب استشارة قانونية متخصصة.